“经济适用房大多数面向中产阶层”首次将中等收入者纳入保障范畴，此前似乎并无太多预示。什么样的收入能够被纳入“中产阶层”收入的范畴，事实上并无明晰界定。赵振华说，“此前被广泛提起的一个说法是年收入6万元至20万元之间的群体。”

　　一位不愿意透露姓名的专家说：“此前1998年23号文件中，经济适用房面向中低收入家庭，现在国务院文件中经济适用房是面向低收入家庭，关于这个，我们自己也在讨论。”

　　曹建海则说，1998年中国的房地产改革方案模式，和新加坡模式很相似，是以“经济适用房为供给主体的供给体系，那时候把房子卖给老百姓是个巨大的突破。”

　　被称为房改纲领性文件的国务院23号文件，于1998年公布实施。文件中明确规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策”。其中包括“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”

　　建设部曾对城镇“最低收入、中低收入和高收入”有大概的算法——城镇居民中高收入者和最低收入者各为10%左右，其余80%的家庭都属于“中低收入者”。23号文件公布后，在成本加微利的基础上，政府建造了质量非常好的“安居房”，即后来的“经济适用房”。

　　另一位专家透露，“当时曾经提出这样的主张：安居房要占房屋供给的85%，廉租房占5%，商品房占10%左右，这是1998年的方案设计，应该说这个方案到目前为止来看都是非常完美的，不足之处是取消了实物分房、单位建房等。”那时候单位建房往往交单位“基建办”运作，除牟利外，单位基建办的功能和开发商几乎一致。可惜，单位建房被暴利性的房地产开发机构取代。

　　对房地产开发商来说，经济适用房只是微利的，商品房才是有利可图的。后来很多学者甚至是官员也认为，土地必须作价，房地产改革的方向是市场化。

　　2003年，国务院下发了另一个对中国房地产市场发展影响重大的文件。此后，经济适用房不再成为供给主体，而和廉租房一同成为保障性住房。“保障是个有弹性的词语，可以理解为是针对收入特低、因拆迁等无居所者的。”专家说，由于“保障”概念的巨大弹性，经济适用房在政府眼中基本变为“点缀”。

　　在2003年后，经济适用房供给逐渐减少。据统计，1998年，全国经济适用房的供给面积为3466.40万平方米，到2003年增加到5330.58万平方米；之后逐年减少，到2005年仅为3513.45万平方米，2006年又增加到4379.03万平方米。