椒江区学校效能评估体系解读

　　□ 罗正义

　　徐晓东

　　题材：“学校效能评估”是目前学校管理研究领域新的科学视角。近年来，学校效能问题引起世界各国的广泛关注，也是专家和学者理论研究的热点。但由于实践探索的滞后，目前国内外至今尚没有找到理论与实践的有效链接，椒江区教育局从区域教育的实际出发，借鉴了国外学校效能评估的理论，形成了本土化的学校效能评估的基本框架。最近出台的《椒江区学校效能评估办法》，以教育平等、教育效率、教师发展、学校文化等多维度的效能评估思路为着眼点，提出了实践操作层面的基础性、可操作性等原则，为区域的教育发展、学校的自主管理创造了科学评估的政策环境。通过效能评估实践，全区中小学管理发生了巨大的变化：教育行政部门从管理走向服务；学校管理从经验走向科学；学校从盲目占用公共资源走向追求资源的高效利用；学校从对学生单一的学业成绩追求走向对学生综合素质的评价。

　　

　　解读：

　　出台学校效能评估体系的背景

　　2000年以来，椒江区作为中国教育学会批准的国家综合教育改革实验区，独立开展了以学校法人制度建设为核心的现代学校制度研究，成为中国现代学校制度研究中第一个由政府教育行政部门推进的区域政策试验地。2004年，椒江区开始承担教育科学“十五”规划国家级重点课题“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”的研究工作，开展了“现代中小学所有制形式和实现方式的研究”；2005年，椒江区被总课题组批准成为该课题设立的国家级实验区，开展“学校效能评估”研究，实现了研究重点从教育体制改革向改革学校管理创新的转移。

　　“学校效能评估”是目前学校管理研究领域的前沿课题。对学校效能评估的研究，起源于1966年美国学者科尔曼（J·Koerman）就“教育机会均等”所做的调查报告。到了1983年，美国各地纷纷以“卓越、效率、平等”为目标进行教育改革，学校效能问题引起世界各国的广泛注意。学校效能评估成为研究热点，也是一个至今尚没有找到有效解决方案的难题。

　　由于研究者采用的方法不同，“学校效能”被赋予不尽相同的含义，但在所有关于学校效能的理解中，学生的“进步”程度都是重要的指标。

　　学校效能研究的领域主要是中小学，研究的目的一是为了提高每所学校的教育质量——学生毕业率、获各种证书的比例、平均成绩（主要科目）；二是为了提高每个学生的教育质量——学习成绩，或者说如何促进学生的进步。总体来说是为了教育质量的教育平等。

　　香港大学郑燕祥教授提出的学校效能的多元观点，拓展了学校效能研究的视角。郑燕祥认为，由于学校在不同层面具有不同的功能，因此，对学校效能的研究必须突破传统的只注意到学生个体层面认知发展的狭隘观点，而应该在个人、机构、社区、社会、国际等五个层面关注技术与经济、人际与社会、政治、文化和教育等五类功能。

　　对学校效能进行评估既是理论研究深化的需要，也是学校效能研究的理论成果发挥实践价值的重要途径，特别是当这种评估成为公共教育资源配置的重要依据时将对政府的教育管理方式产生深刻的影响。也正因为如此，在区域推进学校效能评估的实践探索中，必须从一开始就将研究工作整合进政府公共教育管理的体系之中，从方案设计到实践推进都着眼于制度建设，充分利用行政资源，提高研究效率，保证研究结果的实践价值。

　　我国现行学校评价制度的审视

　　学校评价作为一所学校发展的引导力量，很大程度上影响着学校对于学生学习和教师教学的评价。现行的学校评价在评价标准、主体、内容和方法等方面存在的偏失，使学校不仅不能成为素质教育的倡导者，反而成了应试教育的守护者，阻碍着学生的成长和教师的发展。这些偏失表现在：

　　1.评价标准单一，以升学率为评价学校质量的唯一标准。虽然素质教育的推行已经有十几年了，但现有的学校评价仍然是应试教育的模式，在公众心中，仍然是以升学率作为是不是好学校的标准。学校也往往以高升学率来作广告。在强大的社会压力下，学校不得不把宝压在升学率上面，把学校的大部分精力放在教学安排上，把工作重心聚焦到学生学业成绩的提高上。教学活动应是学校的重要任务和工作重心，但如果用教学替代或挤压其他活动，就会造成学校发展的片面化。单一的评价标准在一定程度上束缚了学校管理者的手脚，忽视了学校发展的多样性，从而限制了学校发展的空间，最终导致学校和教师学生的扭曲发展。

　　2.以教育行政部门为主，学校自评的主体地位缺失。现行的学校评估主要是一种教育行政部门行为，无论是哪一级别的等级评估，都是教育行政部门的主导评价，学校可说是被审视、被检查对象。部分学校为了获得上级认可，往往在验收时大做表面文章，甚至弄虚作假。政府的督导本身存在问题，它习惯于统一的标准来要求评价所有学校，同一把尺子去衡量不同类别的学校，这样就缺少了针对性，忽视了学校差异性、层次性、特殊性。学校评价更多的应强调学校自我的纵向比较，而不是不切实际地进行横向比较。这种学校自我评价主体地位的缺失，导致学校不能提出切合自己情况的办学理想，并把很大部分的精力放在琢磨政府评价意图和要点上，而没有余地来建立适合于自我认识问题、自我解决问题的机制。

　　3.评价内容单一，重硬件轻软件。现行的学校评估指标注重的大多是对学校硬件的测量，而忽视对学校软件的考察。学校要成为“重点”、“示范”，就必须先拥有足够的占地建筑面积，生均占地面积或绿化面积，足够数量的图书馆，有各种各样的电脑室、劳技活动室等。虽然，一所优质学校离不开良好的办学条件，但优质学校毕竟不是根据办学条件的好差来确定的。许多学校为了争创“重点”、“示范”，往往投入大量的人力、物力和财力用于学校的硬件建设上，而忽视“软件”建设，诸如群体向心力和凝聚力、教师团队精神、学校民主制度和校园文化建设等。只重硬件忽视软件的评价，最终必然导致学校走向物质扩张型的歧路。

　　4.评估程序老套，重结果轻过程。现行的学校评估程序主要由“报告”和“察看”两部分组成，报告由校方撰写，为能使学校顺利通过，报告必然存在夸大或溢美之词，黄婆卖瓜，自卖自夸。因此，是否能通过评估往往并不在于做得好不好，只看你文章写得漂亮不漂亮，你能妙笔生花，说得天花乱坠，那胜算就大。至于“察看”，也是走马观花，评估组往往被学校领导引导到学校最美的地方，最怡人、最赏心悦目的地方，评估考核则是更像参观游览了。这样的学校评价决定了其关注的只能是结果性的东西，而不能反映学校发展的过程。就连这结果性的东西也因为学校的自我修饰而变得不真实。这样不仅不能对学校的发展和效能作出正确科学的评价，相反更容易得出片面、甚至错误的结论。这使得评价者不能在评价后对学校得出一些合理性的建议，只是一些盲目的、经验的、不切实际的空话、套话、官话。基于上述的认识，我们在区域内大胆施行教育评估改革，从改革制度层面寻找椒江可持续发展之路。

　　学校效能评估的基本思路

　　“学校效能”（School Effectiveness）指学校（作为个体的学校和作为整体的学校）在学生、学校、社区、社会、国际等层面所发挥的作用，对这种作用的评估就是“学校效能评估”（School Effectiveness Evaluation）。

　　由于在上述每一个层面学校可以发挥多方面的作用，因此学校效能评估必须指明具体的评估层次和评估内容，同时，以不同的条件实现同样的作用和以同样的条件实现不同的作用反映了学校不同的运行效率。因此，对学校效能的合理评估还必须将获得此项效能与所占用的经济和非经济资源结合起来考虑。也就是说，学校效能（E）是资源占用（I）和教育效果（O）的函数，在资源占用相同的情况下，学校效能与教育效果成正比，而在教育效果相同的情况下，学校效能与资源占用成反比，即

　　E=F（I，O）    （1）

　　在最简单的情况下，有

　　E=a*O/I     （2）

　　其中a是效能系数，但它本身是教育效果（O）的函数。

　　目前常用的学校效能评估方法，如多元回归分析、相关分析、时间序列分析和层次分析等方法，都是基于“预期——实际”模型，即预设具有某些特征（教师、学生、教学条件等）的学校应该产生预期的教育效果，如果实际效果不如预期效果，学校是无效能的，只有当实际效果超过预期效果，学校才是有效能的。因此，对学校效能的评估就是将实际教育效果与预期教育效果进行比较。但是，这种评估思路由于存在以下的问题，而难有实际应用的价值：

　　第一，逻辑上的问题。按照“预期——实际”模型，学生发展具有内在的稳定性：什么样的学生到了什么样的学校，就应该达到什么样的发展水平，如果没有达到这个预期的发展水平，就是学校效能缺乏。首先，这一推理的前提并不成立，到目前为止，我们并不知道在学生的遗传素质和环境之间的相互作用的具体方式；其次，即便这一前提成立，这个推理也犯了混淆统计规律与因果关系的错误。

　　第二，理论上的问题。按照“预期——实际”模型，我们需要获得“学生发展（或其他层面教育效果）方程”，即将学生在学校中的发展表示为学生特征和学校特征的函数，这既得不到学校教育的经验上的支持，也得不到教育学、心理学等其他相关学科理论的支持。

　　第三，操作上的问题。按照“预期——实际”模型，开展学校效能评估需要采集和处理大量的数据，这将使得评估工作变得非常繁琐，还会因为过程复杂而掩盖了影响学校效能的重要因素，从而削弱对学校效能改进的引导促进作用。

　　结合上面的分析，我们的学校效能评估研究中将采取一种在目标定向基础上，综合考虑实际教育效果和资源占有的评估思路，即以学校的资源占用为约束条件，以学校所取得的相对教育效果确定学校在区域内学校效能序列中的位置，作为衡量学校在指定目标上效能高低的基本标准。在如此设计的学校效能评估的综合评估模型中，考虑要体现以下的价值取向：

　　第一，教育平等。每一个学生在人格上的平等。他们作为独立的社会成员拥有平等的受教育权利，每一个学生的发展对社会具有同等的价值。因此，每一所学校为社会提供的教育效果，只要达到了在现实资源占用条件下的最高水平，他们对社会的贡献就只与学生人数有关，而与学生个体的绝对发展水平无关。

　　第二，教育效率。由于学校对社会的贡献只取决于学生在学校的现实资源占有条件下的相对发展水平，因此，减少学校中的资源闲置和促进学生的充分发展都有助于学校效能的提高。

　　第三，多元化和多样化。由于每个学校不同的资源禀赋（配置格局）和每个学生不同的个性特征，不同的学生在不同的学校中将会有不同的发展空间，每一个学生在不同方面的充分发展都具有同等的价值。因此，学校效能评估应该为学校的特色发展提供激励。

　　第四，教师发展。教师素质（专业水平，工作热情，职业操守）是学校效能的基础，不但学生的现实发展水平受到教师整体素质的决定性影响，而且学生的发展潜力也与教师的整体素质的决定性影响，而且学生的发展潜力也与教师的整体素质有着密切的关系。因此，教师素质应该成为学校效能评估的重要因素。

　　第五，学校文化。对学生发展的理解应该包括可测量的发展和难以测量的发展两个方面，前者可以通过学生的行为表现进行直接或间接的测量，后者只能基于隐蔽课程的假设：“学校中的一切事物都对学生产生潜移默化的影响，那些在正式课程之外的稳定的系统因素最有可能对学生产生持久的影响，这种影响称为隐蔽课程。”在经验上，学校文化是隐蔽课程的核心，由于隐蔽课程的普遍性和重要性，对学校效能评估应该考虑学校文化的影响。

　　以上五个方面的要求，成为我们构建学校效能评估指标体系的重要依据。

　　目前我区教育系统内实施的相关工作主要有，人事业务线的校长绩效评估、星级教师评定；普教业务线的学生德智体美劳五项评定及教育质量分析；督导业务线的省级高中评定，省级中小学示范学校评定，台州市示范学校评定，台州市现代化学校评定和椒江区信用学校等级评定等。各条线的评定结果是可以互相调用的，比如校长绩效考核引用了督导部门学校信用评估的等级加以分值和权重等，而学校信用等级评定中引入了基教部门学生发展的相关评定内容。在评定主体上，督导部门提供的信用等级评估已经纳入了学校（教师学生）、社区群体（家长等）和上级机构等多元评价主体。

　　现行的评估体系存在的许多问题，一是各部门评价指标存在着逻辑上的重复和交叉，使评价中有些项目每次重复评定，而有些从不评定；二是各部门的评价各自为政，互不沟通，造成对学校的评价频繁，在一定程度上干扰了学校的工作；三是考评体系中数据积累、引用、量化程度不高，只以定性化的学校自述报告为主要基准，有失准确；四是信息化程度不高，人工方式过多，组织成本高。

　　因此，我区教育局开展学校效能评估的目的之一，就是重建区域性学校评估体系，以促进政府职能转变，对学校形成科学、合理、统一、高效的激励与约束机制，促进学校自主发展。学校效能评估必须关注学校原有的基础以及学校在原有基础上发展变化的程度，特别是在这种发展变化过程中学校采取的有效措施和努力，鼓励不同水平的学校都努力进取。只有在这个基础上，学校效能评估才能转化为学校改进方案，通过促进学校质量的持续提升，达到促进学生自由而全面的发展的最终目标。

　　区域推进学校效能评估的初步实践

　　1985年，我国分级办学管理的基础教育管理新体制确立，随后于1986年我国开始重建教育督导制度。至今，各省、自治区、直辖市均已建立起省级教育督导机构，97%以上的地（市）、90%以上的县（市、区）建立了督导机构，国家、省、地、县四级督导网络已经基本形成。健全的基础教育督导网络对保证教育投入、增强各级政府对教育的重视程度以及对提高办学效益和教育质量起到了积极的促进作用。我国在1991年颁布了《普通中小学校督导评估工作指导纲要》，1997年又对此纲要作了修订，《纲要》中提出了普通中小学校督导评估的指标，这些指标成了地方各级教育督导部门制定督导评估指标体系的重要依据和基础，也是地方教育行政部门决策的重要依据。

　　现行的督导制度虽然在促进教育发展上发挥了重要作用，但这种自上而下、单调划一、硬件导向、忽视效率的制度模式，已经不能适应现代社会发展对学校提出的自主发展需要，必须重建一种有利于学校自主发展，有利于提高公共教育资源利用效率，有利于教师、学生和社会参与的学校评估体系，这种评估体系也就是我们需要区域推进的“学校效能评估体系”。

　　“学校效能评估体系”主要由“学校效能评估指标体系”和“学校效能评估工作程序”两部分构成。其中“学校效能评估指标体系”的合理构建，是保证区域推进“学校效能评估”研究的前提和基础。

　　椒江区在“学校效能评估指标体系”的设计中贯彻了以下的原则：

　　1.基础性原则。一级框架符合效能定义，测评指标体系设定（二、三级）与现行评估体系有效结合，在业务部门现行工作基础上与现有评估体系基础上发展、突破。

　　2.可操作性原则。整体的方案应具有可操作性，在信息化条件下可以开展多元的多主体的评估方法，量指标应尽可能的量化，具有可衡量、可对比、可复用的性质。

　　3.导向性原则。发展有效能学校的特征和建构有效能的指标，最重要的乃是透过有系统的研究，转化为学校改进方案，有利于学校持续的发展问题，持续改进持续完善，以提高学校教育质量，提高学生学业成就，这也正是建立效能评价的出发点和归宿。

　　4.发展性原则。发展性原则是指两个层面，一方面指效能指标体系的发展性，从效能的概念框架出发制定了效能评价的一级指标框架。但具体的测评价点（二、三级）指标的设定，是与当前业务部门的具体工作及目前现行的督导、人事等效能评估相结合，更多的是采用和引用其结果。随着效能概念在椒江的不断发展，随着评价主体对于效能评价的认识的不断加深，这些具体的量表体系是可以在效能的框架下不断发展的。另一方面，指制定效能评价的目标是为了促进学校发展。

　　根据这些原则和上面对于学校效能评估建立的计量模型（公式2），课题组在广泛征求各方意见的基础上，经过深入讨论和多次修改，最后形成如下的结果（见附表）。

　　椒江区教育局把开展学校效能评估看成是现代学校制度建设的基础性工作，希望通过这种公开、透明的学校评估体系转变政府的学校管理方式，正确衡量学校办学绩效，提高公共教育资源的利用效率。鼓励教师、学生、家长和社会热心人士参与学校管理、支持学校发展，形成保障学校自主办学的激励与约束机制，特别是要鼓励办学条件中等或中下等而效能较高的学校，对这类学校进行重点扶持，根据其效能表现增加对这些学校的财政投入，扩大其招生范围，扩张优质教育资源的服务空间，促进区域内学校的均衡发展。

　　效能评估实践成效分析

　　椒江区的中小学效能评估实践探索实现了理论和实践的联姻，理论上的突破得到实践的验证，实践上的拓展和深化得到了理论的支撑。效能评估在推进区域教育发展进程中，使管理者先进理念的确立和管理行为的改变与管理成效日益凸显。

　　1.教育行政部门从管理走向服务

　　教育行政部门走出了原有的行政管理式的误区，彻底改变了以开会统一思想，以检查“规范”管理，以审批发文体现行政权威的工作思维方式，确立了走出科室、走出机关，服务于学校的管理理念。从局长与校长、名师对话，机关干部与学校教师交流探讨管理、教学等形式，构建学校的效能评估指标。这样评估既贴近学校实际，又发挥了教育行政部门服务型的工作效能。

　　2.学校管理从经验走向科学

　　长期以来，学校校长以时间的打拼、岁月的磨炼、经验的堆积作为管理的资本，面对学校千变万化的事物，仍然以习惯的管理思维“重复着昨天的故事”，致使学校管理效能低下，教育管理成本提高，教育管理的潜在危机显而易见。效能评估以新的管理效能评估的视角，打破管理者的经验判断，撬开了传统的管理大门，使管理者以全新的视角审视自己的管理行为，剖析自己各个管理环节的效能，从效能评估指标体系中寻求自己的管理目标，使自己的管理方法更科学，管理结果更体现效能。

　　3.学校从公共资源盲目占用走向追求资源的高效利用

　　目前，公办学校的公共资源匹配主要由教育行政部门提供，由于政府在公共资源的管理上尚未形成有效的监控机制，导致学校偏面占有和掠取公共资源，只讲求资源的投入，不追求资源有效利用。学校效能评估的实施和运作，将有效地调整学校管理者的行为，学校方面在增加资源的投入同时，更强调资源的输出。另一方面，学校自觉地观察和分析资源配置的合理性和科学性，并追求资源利用的有效性和资源使用产出的最大值。

　　4.学校从对学生单一的学业成绩追求走向对学生综合素质的评价

　　由于相当一部分家长对学校升学率高低作为评价学校成绩的依据，学校管理者迫于社会的压力和迎合部分家长的期望，误入“应试教育”的歧途。学校把来自各方的压力转嫁给学生，单一的学业成绩评价成为学校追求升学的法宝，导致学校培养学生目标的偏差和人才成长机制的缺失。学校效能评估的启动，把学生的素质分解成学生基础学业能力与综合素质评定两大块，从而引领学校教师在关心学生的基础学业能力的同时，更要关心学生整体素质的提高。这样有效地制约了教育管理者的不良管理行为。目前，许多学校结合本校的实际，分别拟定学生道德品质、公民素养、运动与健康、审美与艺术等项目的具体指标要求，促使学生在一个健康和谐的教育环境中成长。

序号 一级指标 序号 二级指标

1 行政管理（10分） 1.1 办学理念及发展规划（3分）

1.2 办学行为（5分）

1.3 学校团队氛围（2分）

2 后勤管理（6分） 2.1 财务收支（3分）

2.2 资产管理（3分）

3 教学设备利用率（8分） 3.1 计算机利用率（2分）

3.2 多媒体设备利用率（2分）

3.3 图书资料利用率（2分）

3.4 教学仪器利用率（2分）

4 无形资产增值（7分）

5 校园文化（7分） 5.1 办学特色（3.5分）

5.2 和谐校园（3.5分）

6 教师专业成长（20分） 6.1 教师结构（10分）

6.2 教师提高（10分）

7 科研成果（6分） 7.1 课题立项与结题（3分）

7.2 成果应用（3分）

8 学生学业成就（30分） 8.1 学生基础学业能力（18分）

8.2 综合素质评定（12分）

9 发展与改进（6分） 9.1 发展（3分）

9.2 改进（3分）

　　附表

　　椒江区学校效能评估指标体系（输出部分）

　　椒江区学校效能评估指标体系（输入部分）

序号 一级指标 序号 二级指标 序号 三级指标

1 财政投入（24分） 1.1 前3年经费投入总和（24分） 1.1.1 人员经费（8分）

1.1.2 公用经费（8分）

1.1.3 事业发展经费（8分）

2 有形资产（24分） 2.1 校园（4分）

2.2 校舍（4分）

2.3 计算机（4分）

2.4 多媒体设备（4分）

2.5 图书（4分）

2.6 教学仪器（4分）

3 无形资产（12分） 3.1 区域环境（6分）

3.2 社会认可度（6分） 3.2.1 政府满意度（1.2分）

3.2.2 社区满意度（1.2分）

3.2.3 教师满意度（1.2分）

3.2.4 学生满意度（1.2分）

3.2.5 家长满意度（1.2分）

4 人力资源（40分） 4.1 校长素质（10分） 4.1.1 业务荣誉获得情况（5分）

4.1.2 行政荣誉获得情况（5分）

4.2 教师素质（20分） 4.2.1 现有专任教师的学历结构（6分）

4.2.2 现有专任教师的职称结构（6分）

4.2.3 现有骨干教师情况（8分）

4.3 学生来源（10分）